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Cette fois, c’est différent

Le gouvernement au pied du mur de la dette 

Austérité ? Le nouvel exécutif récuse le terme mais les récentes annonces du gouvernement comme le gel en valeur des dépenses étatiques les trois prochaines années en portent sans ambiguïté les stigmates. Une mesure dans la continuité du gouvernement précédent. Ces restrictions au cœur de la machine administrative ne sont qu’une mise en bouche – amère – de ce qui nous attend. Le respect des engagements européens de la France en matière de consolidation budgétaire – ramener le déficit à 3 % en 2013 et à zéro en 2017- nécessiteront des efforts drastiques comme le pays n’en a jamais fait, excepté sous le gouvernement Juppé au milieu des années 90. Et l’on voit mal comment il va être possible d’échapper – cette fois – à un tour de vis sur la masse salariale des fonctionnaires et/ou sur les prestations sociales et à un coup de massue fiscal. Un programme que seule la gauche, paradoxalement, peut faire endosser aux Français…

Cette fois, c’est différent ! Le célèbre titre de l’essai de Kenneth Rogoff s’applique parfaitement à l’angoissant sujet du redressement des finances publiques en France. Lorsqu’en 2007 François Fillon proclame que l’Etat est virtuellement “en faillite”, l’alarme n’émeut à l’époque pas grand monde. Cinq ans plus tard, c’est avec solennité que le nouveau gouvernement met en scène l’équation budgétaire à l’occasion d’une séquence à forte densité : audit de la Cour des comptes, lundi 2, déclaration de politique générale du Premier ministre, mardi 3, loi de finances rectificative, mercredi 4. Comme si le sentiment d’être au pied du mur de la dette (près de 90 % du Pib) et des déficits (4,5 % du Pib en 2012) longtemps nié, imposait cette fois le discours de la rigueur. Austérité ? Austérité ? Le nouvel exécutif récuse le terme de son vocabulaire.

Alors va pour “le redressement”. Pourtant les premiers arbitrages signent formellement l’existence de la rigueur. Ainsi les dépenses de fonctionnement des ministères sont-elles appelées à diminuer de 15 % en trois ans. Mais il y a loin encore de la coupe aux lèvres et ces premières restrictions ne sont qu’un “hors d’œuvre” de ce qui attend le pays. “En France nous adorons les dépenses publiques de gauche et les impôts allégés de droite”, pointe l’économiste Jacques Delpla. C’est ce logiciel-là qui va devoir désormais tourner à l’envers avec des baisses de dépenses et des hausses d’impôts. Tout le monde n’en a pas totalement conscience mais le sentiment de la crise est cette fois suffisamment diffus en raison de la crise européenne et des cures d’austérité infligées dans les pays d’Europe pour créer dans le pays une forte appréhension devant l’effort à fournir. Comme celle que connaît un cheval qui se cabre avant de sauter l’obstacle.

Retour précipité à la réalité
Cette fois c’est différent, cela se voit aussi à la manière dont le gouvernement a été ramené au plus vite à la réalité des comptes. L’audit des finances publiques – arrêté au 6 mai 2012 pour bien marquer le changement politique – censé évaluer “l’héritage” aura surtout permis de prendre la mesure de l’effort à fournir : 33 milliards d’euros en 2013 sur la base d’une prévision de croissance du Pib de 1 %. Certes, Bercy s’est laissé encore prendre au piège de prévisions de croissance trop optimistes, obligeant le nouveau gouvernement à courir après des recettes d’urgence. Pour combler le trou, le collectif budgétaire de juillet a inscrit entre autres mesures une surtaxe sur les dividendes et sur les profits bancaires et pétroliers. Pour 2013, sur fond de croissance anémique, le ministère de l’Economie n’aura pas la possibilité de gonfler la croissance attendue s’il voulait améliorer la présentation de son budget.

Celle-ci devait être calée sur 1,2 % après +0,3 % en 2012. Politiquement, le nouveau pouvoir a laissé échapper quelques milliards d’euros de dépenses supplémentaires (retraites longues, allocation de rentrée scolaire…) – “le prix à payer pour le changement politique !”, soupire Philippe Marini, président de la commission des finances au Sénat. Mais l’exécutif socialiste sait que le temps de ce type de largesses est derrière lui. Quant aux grandes promesses de campagne, elles ont commencé à passer à l’essorage de la mathématique budgétaire.

Tout un symbole ! C’est le jour même où François Hollande négociait à Bruxelles le pacte de stabilité que les services du Premier ministre confirmaient que derrière la stabilité du nombre des fonctionnaires, étendard du candidat, se cachait une diminution de 2,5 % des effectifs hors secteurs non prioritaires, autrement dit le non-remplacement de deux fonctionnaires sur trois. Un gage de sérieux apprécié à sa juste valeur par le partenaire allemand et les services de la Commission européenne. “Les socialistes vont être obligés de regarder les chiffres en face et on voit ces chiffres différemment quand on est au pouvoir plutôt que dans l’opposition”, avait prévenu Gilles Carrez, le nouveau président de la commission des affaires économiques à l’Assemblée nationale.

La fin du déni
Autre progrès notable qui témoigne d’un changement d’époque : la conversion au réalisme ne peut plus être de surface. Cette fois la prise de conscience de la dangerosité des déséquilibres budgétaires semble bien ancrée. Une voie ouverte par le gouvernement précédent. En 2011, pour la première fois, la trajectoire des finances publiques tracée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy a été respectée, relève la Cour des comptes dans son rapport. Au prix de deux plans de redressement à forte dose d’impôts nouveaux. Résultat : il n’est même plus besoin d’agiter le spectre de la faillite pour marquer les esprits. Pourtant si l’Etat était une entreprise, il y aurait bien longtemps qu’il aurait déposé son bilan.

Tous les ratios classiques des entreprises en difficulté sont sortis de l’épure. Le service annuel de l’Etat – autrement dit les charges d’intérêt (50 milliards d’euros) – représente à lui seul près de 20 % de ses recettes fiscales, ces dernières pouvant être assimilées au chiffre d’affaires d’une société. Quant au montant de sa dette (1 800 milliards d’euros), il équivaut à près de 6 fois ses ressources propres. “Une telle société n’aurait aucune chance de survie !”, lance un dirigeant d’une société de capital-risque. Plus concrètement, comment ne pas s’inquiéter de la viabilité d’une entreprise qui ne couvrirait ses charges qu’à 75 % par ses recettes ? Ou qui paierait ses collaborateurs en empruntant à la banque les quatre derniers mois de l’année ?

Mais l’Etat n’est précisément pas une entreprise comme les autres et c’est sur cette spécificité qu’il a cru possible de faire reculer le mur de la dette plusieurs décennies durant. Il est le seul agent à pouvoir légalement prélever des ressources sur les autres agents – ménages et entreprises – via l’impôt, et aussi à pouvoir emprunter sans souci a priori pour ses créanciers puisqu’il est éternel ! Or c’est cette deuxième certitude qui est aujourd’hui battue en brèche par la crise et qui oblige l’Etat à restaurer sa crédibilité. Quant à la capacité à lever l’impôt, si nul n’en connaît la limite, le bon sens indique qu’elle ne peut être extensible à l’infini.

Plus d’échappatoire possible
Quoi qu’il en soit, la réalité tranchera ces interrogations dans le vif. Cette fois, contrairement au passé, il n’y aura pas d’échappatoire. Le petit jeu de la défausse est fini. Exemple : sous le quinquennat précédent ont été opérés d’importants transferts de charges aux collectivités locales sans que ce mouvement ait été toujours accompagné des compensations équivalentes, une façon d’alléger le fardeau de l’Etat central. Une manœuvre à forte dimension politique – les régions étant à l’époque aux mains de l’opposition. Ces dernières ayant rebasculé dans la majorité, il sera plus difficile de repasser le mistigri à l’avenir.

Et il ne faut plus non plus compter sur d’hypothétiques nouveaux sursis. On ne verra pas de sitôt un président français se rendre en personne à un ECOFIN (réunion des ministres des Finances de la zone euro) pour aller plaider un report de l’ajustement des comptes au motif de la mise en place d’une “autre” politique – comme l’a fait Nicolas Sarkozy durant l’été 2007 pour pouvoir réaliser sa loi Tepa. L’idée même d’échapper à la rigueur devient totalement inconcevable si l’on tient compte du champ de pression maximum placé sur l’Hexagone. “L’objectif de 3 % en 2013 ne peut être remis en cause car il résulte d’un engagement signé dans le traité européen”, insiste François Ecalle, économiste et expert en finances publiques.

Le pays est aussi sous la surveillance des marchés : “En prenant les mesures de redressement de la fin 2011, Nicolas Sarkozy avait rétabli en partie la crédibilité des engagements de la France et gagné environ 18 mois. La nouvelle équipe qui a annoncé une progression des dépenses de 20 milliards sur le quinquennat doit faire ses preuves et donner des gages”, analyse Gérard Dusillol, président de la commission finances publiques de l’institut Thomas More et auteur de La crise enfin !. L’an prochain, la France va devenir le premier émetteur de dette en euros devant l’Allemagne et l’Italie, assure Thierry Breton.

“Les marchés connaissent les besoins de financement de la France et auront les yeux braqués sur nous. Ils réfléchissent déjà au prix de cette dette en 2013 et tout écart non corrigé sera sanctionné par une hausse des taux”, poursuit l’ancien ministre de l’Economie. Sous l’œil des marchés, sous la surveillance des agences de notation, la France aura aussi à rendre des comptes à la Commission européenne. Le nouveau cadre du “semestre européen” met désormais très tôt dans le jeu de la procédure budgétaire les experts bruxellois. Ceux-ci valident les hypothèses économiques sur lesquelles est bâtie la loi de finances et se prononcent sur la cohérence des mesures à la lumière de la nécessaire coordination entre pays. Cette nouvelle discipline exigée par les Allemands encadrera comme jamais la préparation du budget de 2013. Une perte de souveraineté nationale ? En tout cas, une forte incitation à rester sérieux !

Un effort sans précédent
Du courage, il en faudra beaucoup pour endosser les lourdes mesures qui s’annoncent. Mais cette fois aussi, contrairement aux fois précédentes, la “feuille de route” est tracée. La loi de finances rectificative n’est que le premier tour de vis d’une série. Dans le budget 2013, la rigueur nécessaire portera sur un peu plus de 30 milliards d’euros selon l’estimation de la Cour des comptes. “C’est trois fois l’ordre de grandeur du plan de rigueur des socialistes en 1983”, rappelle Jean Peyrelevade. Et ce n’est qu’un début. D’ici 2017, ce ne sont pas moins de 100 milliards d’euros qu’il faudra trouver dans le budget des administrations publiques pour ramener les finances à l’équilibre, soit en rythme annuel une réduction de 20 milliards d’euros et l’équivalent de 1 % du Pib.

Il n’y a qu’un précédent réussi dans l’histoire économique du pays d’une telle décrue : les années Juppé de 1995 à 1997scandées par le 5-4-3 de la qualification à l’euro. Hormis cette exception – et celle de 2011 – jamais la France n’est parvenue à tenir ces engagements. “La trajectoire des finances publiques tricolore ressemble à une coupe de cheveux “à l’iroquoise”. La crête des déficits reste au milieu de la tête”, illustre Jacques Delpla. Une exception française qui renvoie au fonctionnement même de la société. “Chaque groupe de pression a sa vache sacrée et veut plus de dépenses pour elle en refusant de payer plus d’impôts”, analyse le professeur d’économie Charles Wyplosz. Un système entretenu par le comportement de la classe politique dans son ensemble.

“Chaque nouvelle majorité creuse son déficit durant sa mandature et celle qui arrive n’assume pas cet héritage et fait de même à son tour. Et voilà comment on triple une dette en une génération !”, poursuit l’économiste. Ce résultat est la conséquence d’une longue dérive. “Pendant des décennies, on a pensé qu’à tout problème, la bonne réponse était l’accroissement des moyens. Sous l’empire de la nécessité, il va falloir réviser ce logiciel”, prévient Pierre-Mathieu Duhamel, président du comité stratégique de KPMG et ex-directeur du budget au ministère de l’Economie.

Une manœuvre risquée
La restructuration n’en reste pas moins une manœuvre risquée. “Si on ne fait que l’austérité publique sans soutenir la croissance privée, l’éventualité de rentrer dans une spirale négative “à l’espagnole” est grande.” Dans ce schéma, la baisse des déficits vient peser sur la croissance économique qui à son tour entraîne une insuffisance de rentrées fiscales et à nouveau un redressement des comptes publics et ainsi de suite. La seule voie praticable est la “bithérapie : réduire les déficits tout en prenant des mesures visant à augmenter la croissance potentielle en la libéralisant”, analyse Jean-Paul Betbèze, directeur des études économiques au Crédit Agricole.

Une nécessité amplifiée par la concomitance des plans de rigueur en Europe. “Avant de se jouer à l’échelle de la France, la problématique du redressement des comptes publics se joue à l’échelle européenne. On est entré dans une marche forcée de réduction des déficits dans la quasi-totalité des pays européens. Pour la zone euro, cette austérité généralisée réduira la croissance de 1,5 % en 2012 et les ratios dette/Pib que l’on cherche à diminuer pourraient réaugmenter, l’effet de la baisse d’activité l’emportant sur celui de la diminution des déficits”, prévient Xavier Timbeau, économiste à l’OFCE. Ce contexte récessif européen complique à l’évidence la tâche du redressement en France. Entre le charybde de la récession et le scylla de l’endettement, le passage étroit requiert un gouvernail piloté au plus près.

Nécessité d’une “double lame”
On n’échappera pas à une action en deux volets portant d’un côté sur une réduction des dépenses publiques et de l’autre un alourdissement de la fiscalité, “une double lame” selon l’image évocatrice utilisée par Thierry Breton. “Une étude du FMI portant sur une trentaine d’expériences de consolidations budgétaires a démontré que les plans d’ajustement réussis intègrent deux tiers de baisse de dépenses et un tiers de hausse d’impôts”, rappelle l’économiste Christian Saint-Etienne. La Cour des comptes plaide pour sa part pour une répartition 50-50. Force est cependant de constater que jusqu’ici la méthode française a été marquée par une nette préférence pour l’utilisation de l’arme fiscale.

“Les premières mesures gouvernementales font subir un choc fiscal aux entreprises d’un point de Pib. Ce choc va porter atteinte inéluctablement à leur compétitivité et ses effets négatifs se feront sentir dans trois ou quatre ans”, s’alarme Pierre Mathieu Duhamel. Un mauvais calcul aussi pour l’avocat d’affaires Marc- Albert Chaigneau. “Le rendement de l’impôt n’est pas proportionnel à son taux car les agents économiques adaptent leurs comportements aux hausses de taux. D’où de moindres rentrées fiscales.” Trop d’impôts tuent l’impôt… De toutes les façons l’idée de régler la facture sur le seul dos des plus fortunés et des grandes entreprises n’est pas à la hauteur des montants recherchés. “L’enjeu est de savoir jusqu’où “taper” sur les classes moyennes”, cible Michel Taly, avocat fiscaliste et expert à l’Institut de l’entreprise. “Les sommes ne peuvent être trouvées qu’en recourant aux grands impôts de rendement. Il faut éviter de perdre son temps et de se disperser sur des mesures mineures”, préconise Michel Didier, directeur de Rexecode-Coe. Le gouvernement semblant récuser la TVA, reste la voie de la CSG (un point de CSG rapporte de l’ordre de 10 milliards d’euros).

Modernisation de l’Etat incontournable
Avec une proportion record des dépenses publiques (entre 55 et 56 % du Pib, deuxième niveau après le Danemark), nul ne peut croire qu’il n’y a pas de rationalisation possible. Rapporté à son Pib, la France “consomme” 163 milliards de plus de dépenses publiques par an que l’Allemagne, selon une estimation de l’Institut Turgot. “A ce prix-là, peut-on raisonnablement dire que les services rendus par l’Etat allemand à ses concitoyens sont significativement moins bons que chez nous ?”, s’interroge Gérard Dussillol, qui poursuit : “Derrière la montagne des dettes, il y a l’Everest social et il va falloir avoir le courage de poser la question de l’Etat-providence.”

Un débat d’essence fondamentalement politique qui doit déboucher sur des choix collectifs et non sur la seule approche comptable. “Il ne s’agit pas de dire : “on supprime l’Etat”, mais de le moderniser. Ce n’est pas tant les économies que l’on recherche mais l’efficacité”, reprend Jean-Paul Betbèze. Est-il nécessaire d’aller plus loin ? “Il faut sortir de cette problématique coût/efficacité et se demander quelles missions de l’Etat pourraient être confiées au privé”, plaide Nicolas Lecaussin. Selon cet expert libéral, le jeu en vaut la chandelle puisque des pays qui ont mené cette réduction des effectifs dans l’administration – tels que le Canada ou la Suède – s’en portent aujourd’hui beaucoup mieux. Mais la France, trop attachée à ses services publics, n’est pas encore mûre pour faire ce saut. Mais quelle que soit la voie choisie, la question posée au pays reste la même : est-on prêt à parier sur le futur en acceptant de faire des efforts aujourd’hui pour engranger les fruits demain ? Si la réponse est oui, alors cette fois-là aussi, ce sera différent.